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农地流转的三大问题:法律、非农化与禁止城里人到农村建房

时间:2014-03-31 09:50:24  来源:  作者:  点击:6

农地流转,政府想的是实现规模经营,提高农业生产的效率,资本想的是改变土地使用性质,让黄土变成金。这种计划和市场的博弈,将给贪官们提供史上最大的一次权力寻租机会。

  把几条有关土地的新闻放在一起阅读,有人会忧从中来,有人会喜出望外。

  一条新闻说,目前湖北农村土地流转面积已占农户家庭承包耕地总面积的21.6%,另一条新闻说,国土部、农业部等相关部委正在制定关于农地流转的总体思路框架和相关配套实施细则。把两条新闻合在一起读,意思就是,国家政策还没定好,许多地方农地流转已经差不多了。

  三十多年前,我们的改革开放就是从突破法律框架开始的,三十多年后,我们的深化改革还在走着这条当年不得不走的老路。土地问题是中国最大的也是根本性的问题,土地改革是中国历史上最大的改革之一,在这个问题上,我们不通过项层设计而是摸着石头过河,多少让人有些不可理解。

  或许正因为这个原因,当国土资源部2013年例行督察中发现地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题时,当山东省平度市杜家疃村村民为保护土地不被政府征用一人被烧死三人被烧伤时,人们便不再惊奇了。始于违法的改革还会惧怕法律?

  农地流转的法律问题:在根本问题上“摸着石头过河”将形成长远的社会隐患

  农地的私下流转实际上始于包产到户。当年,分到土地的农民外出打工时,往往都会把土地无偿交给亲戚家耕种,一旦自己不想在外打工回到老家,亲戚家也会把土地还回来。但是,在《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法律法规出台之后,土地的有偿流转还依照私下约定的办法,就大大的过时了。

  按照法律规定,乡镇人民政府和县级农业主管部门是土地流转的职能部门,但是,这些年来,绝大多数县级农业主管部门和乡镇人民政府根本就没有开始土地流转工作,就更不用说服务中介组织和第三方价格评估机构了。没有机构操办,农村土地流转就成了黑市。

  不用说,黑市中的农村土地流转就是三多:私下流转的多,乡村组织直接与业主签订协议的多,违背土地承包法租赁年限的多。这种现象,你怨不得农地流转的双方,政府不出面,活人总不能被尿憋死吧。

  但是,作为财富之母的土地,利益发生“逆转”的可能性太大了,如果此时没有刚性的法律约束,而只是靠“通情达理”来解决问题,那问题就会越拖越大。这些年,不只是农地,政府征地过程中的纠纷,绝大多数都是没有法律规范造成的,以至于形成了社会不稳定的重大隐患。

  据媒体报道的消息,眼下,国土部、农业部等相关部委正在紧锣密鼓地制定关于农地流转的总体思路框架和相关配套实施细则,预计年内出台。这么个整体思路框架和配套实施细则会不会是农地流转的一揽子方案不得而知,但有一点可以肯定的是,有总归比没有强。

  只是,摸着石头过河时的行为如何界定,又成了一个难题。正如遍布全国各大中小城市的“小产权房”一样,谁都知道它是违法建筑,但是建的仍在建、买的仍在买、租的仍在租,政府目前所做的不过是睁一只眼闭一只眼。

农地流转的非农化问题:市场配置和计划配置的角逐将造成最大的权力寻租机会

  2014年中央一号文件中提出,要构建新形势下的国家粮食安全战略,把饭碗牢牢端在自己手上。也就是说,农民对承包地有占有、使用、流转等权利,但是流转的土地仍必须是农地。

  众所周知,农地难以产生高额利润。一亩农田,我种田每年收入1000多元,你也难做到一年收入2000多元。在不改变农地用途的前提下,规模经营是唯一的方向。正因为如此,湖北省在推进农地流转的过程中,都是鼓励农民以转让、转包、入股、租赁等形式参与龙头企业的经营,并创出了土地股份合作社、农机专业合作社、家庭农场等多种模式。

  但是逐利是资本的天性,民间资本也不例外。一旦农地流转到手,让它产生更高的利润就成了企业的目标,非农化就成了企业家们只做不说的中心工作。

  “1万块钱从农民手里买一亩地,转手就100万块钱卖出去。工商资本利用土地流转到农村圈地的现象非常严重!”今年两会期间,全国政协委员张国俊就多方呼吁有关部门重视这一现象。西北农林科技大学去年的一项抽样调查显示,6成以上流转出去的农地没有用于农业生产。

  当然,非农化并不是一个简单的事情,它与县、乡镇人民政府的关系密切。对于有关领导来说,为了巨大的个人利益,留下一点问题不算什么。正因为如此,我们就常常可以看到在网上哭穷却身家数千万的“小官”,也可以看到“地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止”,以至于国土资源部去年例行督察就发现地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题。

  可以肯定地说,未来几年的贪官中,涉及到改变土地性质的贪官一定会大大增加。你看看东莞、佛山等地近年“涌现”出来的贪官,其贪污数额之大,哪个与土地无关?

  禁止城里人到农村建房问题:对迁徙自由权的限制将逼出“下有对策”的无奈

  十八届三中全会通过的《决定》指出:“要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一提法让许多城里人有耕田钓鱼、终老林泉的梦想。不是吗,乡下人可以带地进城,城里人也应该可以回乡建房。

  但是,国土资源部部长姜大明今年以来反复表示,农村宅基地制度改革要以确权登记颁证工作为基础,坚持一户一宅原则,决不允许城里人到农村买地建房,并且,他将这一行为概括为“逆城镇化”行为。姜部长此言不谬,毕竟,目前的宪法并没有恢复公民的“迁徙自由权”。

  中国土地勘测规划院的有关专家解释,想到农村买房子的人,对农村集体经营性建设用地这个概念有误读。农村集体建设用地主要包括4个部分:农民宅基地、乡镇村公共设施用地、公益事业用地和乡镇企业用地,可以入市的农村集体经营性建设用地,主要是指乡镇企业用地。

  话是这么说,但是一种“逆城镇化”的市场需求也不是一个政策就能阻拦的。据我的了解,眼下城里人在农村建房虽然理由不一,但几乎都是在“一户一宅”上做文章。借一户之名,做两幢相互独立的“一宅”,这是风险最小的选择。当然,也是在公共设施用地、公益事业用地和乡镇企业用地上做文章的,叫什么是一回事,功用是住宅又是一回事。

  “下有对策”往往是“上有政策”逼出来的无奈之举。在人才在全球流动的大背景下,尽管规定一个城里人只能生活在城里不能生活在农村,但事实已经与法规不符。按公安部户籍改革的最新消息,在新的城镇化中,将有一亿多人迁入城市生活,但是对“非转农”只字未提。

  城里人到农村建房,说到底其实是一个已经存在的小产权房问题,这个问题怎么解决不得而知,或许,不解决也是一种解决的办法。

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